기성주거지 공간관리수요변화에 대응하는 정비방식 다양화 방안

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기성주거지 공간관리수요변화에 대응하는 정비방식 다양화 방안

서수정; 임유경, 건축도시공간연구소

출처: AURIC


제1장 서론. 지금까지 대규모 아파트단지형 정비방식은 토지이용에 대한 밀도관리, 부족한 기반시설 확보라는 기성주거지의 당면과제와 제한된 공공재원, 경제성, 시장성을 고려할 때 가장 현실적인 주거지 관리방안으로 인식되어 왔다. 그러나 아파트단지 위주의 전면철거방식은 필지와 가로공간이 미세하게 연계된 기성주거지 공간조직을 대규모 블록으로 대체함으로써 폐쇄적인 주거환경을 조성하는 원인이 되어 왔다. 본 연구는 이러한 기성주거지 공간관리가 장래 변화하는 사회경제적 구조에 능동적으로 대응하지 못함으로써 주민의 자력에 의한 정비의지를 저하시킬 뿐 아니라 지역주민의 주거안정을 제한한다는 문제인식에서 출발하고 있다. 최근에는 대규모 주거지 정비과정에서 발생하는 이해관계자들간의 갈등이 사회문제로 대두되고 있으며, 일부 지역에서는 주민들이 재개발 정비예정구역 해제를 요구하고 있어 대규모 정비방식에 대한 한계가 제기되고 있는 상황이다. 이에 대응하여 국가에서는 ‘도시 및 주거환경정비법’에 의한 현지개량사업의 일환으로 거점확산형 주거환경개선시범사업을 비롯하여 소규모 블록단위 정비방식인 도시형생활주택 시범사업 등을 추진하고 있다. 그러나 이러한 시범사업은 대규모 국고지원이나 공공주도의 계획적 관리와 전문가 지원이 결합된 사업으로 일반적인 정비수단으로 정착하지는 못하고 있다. 더욱이 다양한 환경과 사회경제적 여건을 갖는 장소특성에 따라 선택 가능한 실천수단을 제시하지 못하고 있다. 특히, 물리적 정비수단과 결합된 제도적, 재정적 지원 방안 등에 대한 수단이 미흡하여 정비사업에 거주자의 자발적 참여를 유도하는데 한계가 있다. 따라서 본 연구에서는 기성주거지의 물리적 특성인 소필지 밀집형 도시공간구조를 유지하면서 지역주민의 사회경제적 여건에 따라 점진적이고 지속가능한 정비가 진행될 수 있는 방안을 마련하고자 한다. 이를 위한 실천수단을 제안하고 구체적인 실현가능성을 모색하는데 목적이 있다.


제2장 소필지 밀집형 주거지 공간관리의 의미와 필요성. 본 연구에서 제시하는 소필지 밀집형 주거지 공간관리는 기존 주거지의 도시조직과 생활환경이 유지되면서 주민 스스로의 경제적 여건과 생애주기에 따라 필지단위로 주택정비가 이루어질 수 있는 여건을 마련해 주는 것이다. 즉 일시에 철거되는 전면재개발방식이 아니라 점진적이고 장기적으로 진행되는 수복형 주거지 정비방식을 전제로 공간관리가 이루어진다는 것을 뜻한다. 이러한 소필지 밀집형 주거지 공간관리의 의미는 첫째 대규모 아파트단지가 보장하는 사유화된 공유공간을 지역 커뮤니티 차원에서 공유할 수 있도록 공공영역과 사적영역이 접하는 면을 증대시킬 수 있는 관리방안을 말한다. 둘째는 소단위 개발이 점진적으로 진행됨에 따라 일시에 발생하는 대량철거나 건설에 따른 환경피해가 발생하지 않고, 주거지내에 있는 문화적 자산, 장소가치(골목길, 건축물 등)를 보존하면서 정비할 수 있는 공간구조를 유지한다는 것이다. 셋째, 주택정비 전 과정에 주민이 주도적 역할을 담당할 수 있으며, 주민 스스로 소자본 투입에 의한 부분적 정비가 가능하다는 것을 의미한다. 넷째, 소필지 밀집형 주거지는 자연발생적으로 형성된 주택용도 외에 업무, 상업, 교육, 문화 기능이 혼재되어 있다. 이로 인해 오랜 시간을 거쳐 하우징 필터링 과정이 진행되면서 거주자의 경제적 부담능력에 따라 선택 가능한 주택을 보유할 수 있다는 장점이 있다. 이에 거주자의 생애주기와 경제여건에 대응하는 다양한 주택유형을 확보할 수 있어 사회통합실현을 위한 토대를 마련할 수 있다는데 의미가 있다. 다섯째, 소단위 자력정비 활성화와 주택의 부분갱신 등이 전개되면서 소필지 밀집형 주거지는 커뮤니티단위에서 주택건설시장이 형성될 수 있으며, 이와 관련된 부품시장 형성이 가능하므로 지역의 경제재생에 기여할 수 있다. 마지막으로 소필지 밀집형 주거지를 유지, 관리한다는 것은 사회경제적 변화에 능동적으로 대응할 수 있는 자원을 보존한다는 것을 의미한다. 소필지 밀집형 주거지는 필지와 건축물의 상황, 가구상황 등에 따라 몇 개의 필지가 합필하여 확장되거나, 분필 등이 가능하므로 토지변화상황에 능동적으로 대응하기 쉽다는 장점이 있다. 결국 기존 소필지 밀집형 주거지는 주변 상권변화, 기존용도의 쇠퇴에 따른 용도전환에 대한 요구에 필지단위로 대응이 가능하다는 특성이 있다. 따라서 이러한 소필지 밀집형 주거지 공간구조를 유지하면서 소단위 정비를 육성시키기 위한 관리방안은 변화하는 상황에 유연하게 적응할 수 있는 잠재적인 공간자산을 확보하기 위해 필요한 조치이다.
제3장 소필지 밀집형 주거지 공간관리의 문제점. 지금까지 소필지 밀집형 주거지는 생활의 편리성이나 유지관리측면에서 아파트단지에 비해 열악하다는 것이 일반적인 인식이다. 더욱이 대규모 신규택지개발사업이 활발하게 전개됨에 따라 상대적으로 기성주거지의 기반시설 정비는 미흡하였고, 부족한 기반시설 확보를 정비사업으로 확충하도록 유도해 왔다. 특히 1983년 합동재개발방식 도입이후 단지식 아파트재개발 확산으로 노후불량주거지에 대규모 철거재개발이 정착되기 시작하였다. 2003년에는 도시 및 주거환경정비법 제정에 의해 단독주택 재건축사업이 도입되면서 일반주거지역에도 아파트단지식 재개발사업이 확산되었다. 또한 생활권단위의 도시기반시설정비를 목적으로 도입된 ‘도시재정비 촉진을 위한 특별법’상 재정비 촉진계획에 의해 서울시와 수도권에서는 광역단위로 재개발, 재건축사업 지구지정이 증가되었다. 이처럼 대규모 정비사업이 확산, 정착한 데에는 아파트 건설 위주의 관련법 정비와 함께 주택공급정책과 재정지원에도 그 영향이 있다. 일례로 노후도를 중심으로 지구지정을 결정하는 방식이나 재개발, 주거환경개선사업의 공동주택방식을 추진할 경우 지구지정과 동시에 3종 일반주거지역으로 상향조정되어 밀도상승에 따른 개발이익을 보장받을 수 있다는 점 등을 들 수 있다. 이러한 기성주거지 공간관리는 사회경제적 측면, 도시공간구조측면, 도시문화적측면에서 다음과 같은 문제점을 유발하고 있어 주거지의 지속가능한 커뮤니티 유지를 어렵게 한다. 첫째, 사회경제적 측면에서는 우선 도시환경변화에 유기적으로 대응할 수 있는 소필지 자원을 잠식시킬 뿐 아니라 인구사회구조 및 생활양식의 변화에 따른 다양한 주택수요를 수용하는데 한계가 있다는 점을 들 수 있다. 특히 고령인구 및 독신가구 증가에 따른 소형주택공급이 어려우며, 한부모가정 증가 등에 따른 사회복지 서비스 수요가 결합된 생활복합형 주택건설을 불가능하게 한다. 더욱이 대단위 정비사업에 의한 고급화 현상은 거주자의 경제적 부담능력에 맞는 주택의 멸실을 부추기며, 지역에 기반한 소규모 주택건설시장을 잠식시키는 원인이 되고 있다. 또한 자연발생적으로 형성하였던 지역단위의 경제활동이 일시에 중단되어 커뮤니티 단위의 지역경제를 해체하는 결과를 낳고 있다. 둘째, 도시공간구조 측면에서 보면 대규모 아파트단지개발은 기존도로를 폐도하고 거대 도로구조와 슈퍼블럭을 형성함으로써 도시기반시설을 사유화하므로 도시적 커뮤니티를 약화시킨다는 한계가 있다. 또한 공공영역과 사적영역이 접하는 면을 최소화하여 폐쇄적인 도시구조를 조장한다는 문제가 있다. 이를 통해 가로중심의 활력있는 주거지의 도시성이 사라지는 결과를 초래할 뿐 아니라 기존 도시조직과 조화를 이루지 못하는 도시경관을 형성하는 배경이 되고 있다. 셋째 도시문화적 측면에서는 대단위 철거방식에 따른 장소성 상실을 들 수 있다. 철거재개발은 소필지 밀집형 주거지가 갖고 있는 골목길, 시장, 상가 등 주거지의 다양한 문화적 속성을 일시에 사장시켜 도시정체성을 약화시키는 결과를 가져왔다. 더욱이 소단위의 연립주택, 단독주택 등 다양한 주택유형이 아파트로 획일화되었고, 사업성 위주의 정비사업 추진으로 사업추진과정에서 조합원간의 갈등을 유발하여 커뮤니티 해체의 원인이 되었다.
제4장 소필지 밀집형 주거지 공간과 현황 및 특성. 국내 소필지 밀집형 주거지 특성에 적합한 공간관리방안을 제안하고 이에 대응하는 정비방식을 도출하기 위해 소규모 필지구조가 비교적 양호하게 남아있는 지역을 대상으로 실태조사를 수행하였다. 실태조사는 새주소지도와 수치지도를 활용하였고 공부조서에 의한 도시계획현황, 건축현황을 파악하였다. 또한 공간관리현황을 파악하기 위해 현지관찰조사 및 공간이용형태에 대한 심층 실태조사를 병행하였다. 이와 함께 소필지 밀집형 주거지와 아파트단지의 거주성능을 비교평가하기 위해 GIS기반한 거주성능평가시스템을 활용하였다. 조사대상지역은 소필지 밀집형 주거지로 비교적 양호한 기반시설을 확보하고 있는 구획정리사업에 의해 조성된 단독주택지역과 택지개발사업 및 대지조성사업에 의해 조성된 단독주택지역을 선정하였고, 역사문화보존을 위해 공간구조 유지가 필요한 지역으로 향후에도 대규모 정비사업이 어려운 지역을 선정하였다. 실태조사결과 주거지 조성목적과 시기가 다름에도 불구하고 유사한 공간특성을 보이고 있으며, 사회경제적 변화에 능동적으로 대응할 수 있는 필지자산과 다양한 주거유형이 혼재되어 있음을 알 수 있었다. 특히 커뮤니티 단위의 다양한 경제활동이 유지되고 있어 지역단위의 경제재생의 잠재력도 있음이 파악되었으며, 공간특성을 요약하면 다음과 같다. 실태조사결과 소필지 밀집형 주거지는 지속가능한 정주환경을 조성할 수 있는 잠재적인 공간관리가 이루어지고 있으나 다음과 같은 한계와 문제점도 나타나고 있다. 향후 소필지 밀집형 주거지 정비를 위해서는 실태조사결과 나타난 문제점을 극복할 수 있는 대안마련이 필요하다.
제5장 국내외 소필지 유지형 기성주거지 정비사례. 유럽이나 미국, 일본에서는 이미 1970년대부터 대규모 철거재개발방식의 한계와 문제점를 인식하고 필지단위의 정비여건을 고려하여 점진적인 정비사업을 추진하기 위한 다양한 실천수단을 적용하고 있어 지속가능한 정주환경 조성에 기여하고 있다. 본 연구에서는 소필지 밀집형 주거지 관리방안을 마련하기 위해 이와 유사한 프랑스, 벨기에, 독일, 일본의 사례를 심층분석하였고 최근 국내에서 발표하고 시범사업을 추진하고 있는 정비사례에 대해 살펴보았다. 프랑스는 도시관리계획에 의한 소필지 밀집지구 보존을 통해 필지단위의 점진적 정비를 유도하고 있으며, 대표적으로는 특별지구 토지이용계획과 지역도시계획을 통해 소규모 주거지구를 지정하고 있다. 또한 협의정비지구를 지정하여 공공이 우선적으로 기반시설을 정비하고 있으며, 파리의 경우 매매우선권 제도를 적용하여 민간필지를 공공이 장기적으로 매수하여 부족한 사회문화, 복지시설을 조성하고 있다. 벨기에는 구역협약에 의한 포괄적 지역재생방안을 적용하고 있다. 이는 지자체를 중심으로 각종 공익단체가 공동으로 참여하여 구역단위의 지구지정을 통해 구체적이고 상세한 필지단위 현황을 파악전제로 하고 있다. 이를 통해 노후주택에 대한 신축, 재정비, 수공업과 산업활동을 위한 공간재정비와 신축, 공공공간 정비, 도시기반시설과 각종 사회복지시설 정비 등을 포괄적으로 지원함으로써 물리적인 환경정비 뿐 아니라 사회경제적 재생을 동시에 실현하고 있다. 일본 카도마시에서는 구획정리방식과 조합방식을 결합하여 도시기반시설을 우선정비하고 소단위 블록개발이 이루어지도록 유도하고 있는 것으로 조사되었다. 반면 국내에서는 최근 소필지 밀집형 주거지에 대한 지속적 관리를 위해 2007년 거점확산형 주거환경개선 시범사업을 도입하여 진행 중에 있으며, 서울시에서는 지구단위계획에 의한 소필지 중심의 한옥지구 정비를 위한 정책과 함께 도시형 생활주택, 결합개발방식 등이 제안되었으나 아직 실천수단 확보는 미흡한 것으로 나타났다. 이러한 국내외 사례조사 결과 시사점은 도시관리차원에서 소필지 밀집형 주거지 정비를 유도하고 있다는 점을 들 수 있다. 지구지정에 의한 정비계획은 필지단위 현황과 노후도, 공공시설현황 등에 대한 여건을 상세하게 파악하고 조사된 내용에 따라 필지단위, 또는 공간단위로 맞춤형 정비사업을 추진하고 지원하는 방안이다. 이는 점진적인 사업추진을 가능하게 한다. 또한 근본적으로 주택을 정비하고 개발하는데 주목하는 것이 아니라 도시기반시설 및 필지여건을 개선해 줌으로써 주민이 자신의 경제여건에 따라 선택적으로 사업을 수행할 수 있도록 유도한다는데 의미가 있다. 반면 국내에서 시도하고 있는 소필지 유지형 기성주거지 정비사업은 공공부문의 집중적인 재정투자에 의존하는 시범사업에 국한하고 있어 일반화된 정비사업으로 정착할 수 있는 방안 마련이 필요한 것으로 나타났다. 또한 기반시설여건을 개선함으로써 필지단위 정비여건을 마련해 주고 있는 국외사례와 달리 공공의 역할은 최소화하면서 규제완화를 통해 소규모 부동산시장을 활성화 하는데 주목하고 있다는 한계가 있다. 따라서 지역여건에 따라 차별화된 정비방식을 유도할 수 있는 정비수법개발과 제도적 장치마련이 필요한 상황이다. 제6장 소필지 밀집형 주거지 정비방안. 지속가능한 주거환경조성을 위한 소필지 밀집형 주거지 정비방안의 기본원칙은 첫째, 기존 도시공간구조를 유지하면서 소단위 정비를 촉진하기 위한 정비여건을 개선하는데 두었다. 둘째로는 계획적 관리구역과 정비단위를 구분하여 다양한 위계를 갖는 공간단위로 주거지 공간구조를 정비하는 것으로 설정하였다. 셋째는 소단위 정비방식의 잠재적 자산가치 증대를 위한 사업타당성을 확보하는 것을 원칙으로 정비방안을 모색하였다. 이를 위해 우선 ‘소필지 밀집형 주거지 관리구역’지정제안 제도를 도입하고 기반시설 및 필지여건개선을 위한 방안과 용도혼합형 정비에 의한 다양한 실천수단을 다음과 같이 제시하였다. 제7장 정책 및 제도개선방안. 소필지 밀집형 주거지 관리를 위한 정비방안 제시와 이를 실현할 수 있는 실천전략에 대한 시뮬레이션 결과, 별도의 도로확장 없이 기존필지를 유지하면서 필지단위로 조합과 협동에 의한 소단위 정비가 가능하다는 사실을 입증하였다. 부족한 공공공간은 기존 생활가로변을 후퇴하여 보행로를 확보하고 나대지나 저이용필지를 활용하여 커뮤니티시설을 설치함으로써 개선할 수 있다. 또한 소필지 밀집형 도시공간구조를 유지하면서 지속가능한 정비사업을 추진하는 것이 타당하다는 것을 확인하였다. 그러나 이러한 정비사업이 정착되기 위해서는 다음과 같은 관련법 개정과 제도지원방안이 마련되어야 한다. 제8장 연구성과 및 한계. 본 연구에서 제시한 소필지 밀집형 주거지 정비방식은 지역의 문제를 정확하게 파악하고 문제해결을 위한 처방안을 선택하여 짜깁기 해 가는 ‘조각 맞추기’방식이라고 할 수 있다. 연구결과 제시된 ‘소필지 밀집형 주거지 관리구역’과 공공의 기반시설 우선정비구역을 동시에 정하는 방안은 점진적이고 지속가능한 주거지정비를 위한 기본전제라고 할 수 있다. 이를 토대로 필지단위 정비여건을 개선하기 위한 기반시설 확보방안과 인접필지간 협조방식, 최소한의 공공투자를 전제로 한 도로여건 개선방안을 제안하였다. 또한 용도혼합형 주택정비방안은 지역경제활동을 유지시킬 뿐 아니라 사회경제적 변화에 능동적으로 대응할 수 있는 실천수단의 하나라고 할 수 있다. 본 연구 성과는 다양한 실천수단을 조합하여 정비여건을 개선함으로써 주거환경개선이 가능하다는 사실을 입증하였다는데 있다. 더욱이 실제 사례대상지에 대한 시뮬레이션을 통해 적용타당성을 확보하였다는데 의미가 있다. 또한 이를 실현할 수 있는 관련제도개선방안과 세제지원방안 등을 종합적으로 제시하였고, 제시된 실천수단은 소필지 밀집형 주거지의 기존 공간구조를 유지하면서 주거환경을 개선할 수 있는 방안이라고 할 수 있다. 그러나 시뮬레이션 결과에 따른 실제 사업타당성에 대해서는 보다 세밀한 정비계획을 수립하여야만 가능한 것으로 다음 연구로 미룰 수밖에 없었다. 또한 본 연구에서는 기반시설 확보에 따른 부족한 공공재원 마련을 위한 공공과 민간, 민간주도에 의한 투자방식 개선방안 등의 사업화 방안을 제시하지는 못하였다. 주거지 정비는 단순히 물리적 환경을 개선하는 것이 아니라 쇠퇴한 도시기능을 미래 후손에게 물려줄 수 있는 가치있는 자산으로 전환하는 작업이라고 할 수 있다. 따라서 향후에도 지속적으로 주거정비 패러다임 전환을 위한 실천가능한 대안을 마련하고, 본 연구에서 제시된 대안이 제도적으로 정착될 수 있도록 시범사업을 추진하고 모니터링을 통해 일반적인 정비수단으로 자리매김 할 수 있는 후속작업이 필요하다.